建設(shè)工程項(xiàng)目是一種特殊產(chǎn)品，不管它是由誰來投資，它的擁有者、使用者是誰，它的質(zhì)量水平高低、好壞都事關(guān)社會的公眾利益和公共安全。因此，無論是在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家，強(qiáng)調(diào)政府、社會、業(yè)主及其相關(guān)的企、事業(yè)單位對建設(shè)工程質(zhì)量的管理和監(jiān)督都是一樣的。

　　一、國外建設(shè)工程質(zhì)量管理體制運(yùn)行模式

　　建設(shè)體制相適應(yīng)，大多數(shù)政府的建設(shè)主管部門都把制定住宅、城市、交通、環(huán)境建設(shè)和建筑業(yè)質(zhì)量管理的法規(guī)和監(jiān)督執(zhí)行作為主要任務(wù)，并把大型項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目作為質(zhì)量管理監(jiān)督的重點(diǎn)對象。他們都非常重視發(fā)揮社會上各種專業(yè)人士、組織(學(xué)會)和行業(yè)協(xié)會在建設(shè)市場中的專業(yè)管理作用，政府主管部門通過審核和認(rèn)可，授權(quán)或委托這些組織和機(jī)構(gòu)，將相應(yīng)的政府職能向民間和半官方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，實(shí)行對專業(yè)人士教育培訓(xùn)，考核注冊制度，充分發(fā)揮建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、建造師等各類專業(yè)人士的作用，對建設(shè)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施階段的質(zhì)量進(jìn)行直接的監(jiān)督管理。

　　他們的普遍做法是依據(jù)法規(guī)，建立項(xiàng)目許可制度，承包商、供應(yīng)商的市場準(zhǔn)入制度，生產(chǎn)過程檢測、認(rèn)證制度，竣工后經(jīng)審核頒發(fā)使用許可證制度等，對建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量形成全過程進(jìn)行管理。

　　在對具體建設(shè)工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督的模式上，這些國家和地區(qū)的承包商都按照“誰設(shè)計(jì)誰負(fù)責(zé)，誰施工誰負(fù)責(zé)”的原則實(shí)行質(zhì)量自控，業(yè)主普遍采用委托工程咨詢(監(jiān)理)公司對工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督控制的做法。為了提高監(jiān)理工作的有效性，不少國家的業(yè)主往往委托在工程競標(biāo)中的失敗方作為該工程的監(jiān)理單位。而政府是否介入政府投資的公共工程以及民間投資的工程質(zhì)量的具體監(jiān)督檢查，即政府主管部門是否直接參與微觀層次的工程質(zhì)量監(jiān)督檢查控制，各個(gè)國家和地區(qū)的情況不盡相同，歸納來講，大致有三種模式：

　　第一種是“法國模式”。主要表現(xiàn)在政府主管部門不直接參與工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督檢查，而是主要運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)手段，促使建筑企業(yè)提高工程質(zhì)量。例如法國實(shí)行強(qiáng)制性的工程保險(xiǎn)制度。按照法國的建筑法規(guī)《建筑職責(zé)與保險(xiǎn)》的規(guī)定：凡涉及工程建設(shè)活動(dòng)的所有單位，包括業(yè)主、總承包商、設(shè)計(jì)、施工、質(zhì)檢等單位，均須向保險(xiǎn)公司投保，而保險(xiǎn)公司則要求每項(xiàng)工程在建設(shè)過程中，必須委托一個(gè)質(zhì)量檢查公司進(jìn)行質(zhì)量檢查，并給予投保單位可少付保險(xiǎn)費(fèi)的優(yōu)惠。法國的質(zhì)量檢查公司在營業(yè)前，必須取得由政府有關(guān)部門組成的委員會審批頒發(fā)的證書，并每2—3年須經(jīng)發(fā)證機(jī)構(gòu)復(fù)審一次。為了保證質(zhì)量，檢查公司能保持其第三方客觀公正地位，質(zhì)量檢查公司不得在國內(nèi)參與除質(zhì)檢以外的任何商業(yè)活動(dòng)。質(zhì)量檢查公司在接受工程項(xiàng)目的質(zhì)量檢查任務(wù)后，從工程的設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)階段開始，直到工程竣工，最后提交工程質(zhì)量評價(jià)報(bào)告送與工程建設(shè)的有關(guān)各方。法國的質(zhì)檢公司均配備完善的檢測設(shè)備，以保證質(zhì)量檢驗(yàn)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。 項(xiàng)目管理者聯(lián)盟，項(xiàng)目管理問題。

　　第二種是“美國模式”。主要表現(xiàn)在政府主管部門直接參與工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督和檢查。在美國，政府參加工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督檢查的人員分為兩類：一類是政府自己的檢查人員;另一類是政府臨時(shí)聘請或要求業(yè)主聘請的，屬于政府認(rèn)可的外部的專業(yè)人員。這類監(jiān)督檢查人員都直接參與每道重要工序和每個(gè)分部分項(xiàng)工程的檢查驗(yàn)收，由他們認(rèn)定合格后，方可進(jìn)行下一道工序。對工程材料、制品質(zhì)量的檢驗(yàn)都由相對獨(dú)立的法定檢測機(jī)構(gòu)檢測，在所有監(jiān)督檢查中，又以地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)的隱蔽工程作為重點(diǎn)。

　　第三種是“德國模式”。主要表現(xiàn)在政府部門對工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督實(shí)行間接管理。德國政府對工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，主要采取由州政府建設(shè)主管部門委托或授權(quán)，由國家認(rèn)可的質(zhì)監(jiān)工程師組建的質(zhì)量監(jiān)督審查公司，代表政府對所有新建工程和涉及結(jié)構(gòu)安全的改建工程的質(zhì)量實(shí)行強(qiáng)制性監(jiān)督審查。在工程質(zhì)量檢查中，對工程材料的檢測，一般由承包商負(fù)責(zé)送到國家認(rèn)可的工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)檢測。當(dāng)發(fā)生工程質(zhì)量或業(yè)主與承包商對工程材料、施工質(zhì)量發(fā)生爭議時(shí)，由質(zhì)監(jiān)工程師委托國家認(rèn)可的工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測，檢測費(fèi)用由承包商、業(yè)主或質(zhì)監(jiān)公司中的責(zé)任方負(fù)擔(dān)。

　　上述國家和地區(qū)政府主管部門在參與工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的環(huán)節(jié)中，美、德等國都通過法律的形式明確了工程設(shè)計(jì)審核制度。工程設(shè)計(jì)審核由政府主管部門負(fù)責(zé)，作為核發(fā)施工許可的重要內(nèi)容之一，政府主管部門通常都委托國家認(rèn)可的專業(yè)工程師或技術(shù)審核工程師，對由業(yè)主負(fù)責(zé)提交的設(shè)計(jì)圖紙和設(shè)計(jì)計(jì)算書等設(shè)計(jì)文件及資料進(jìn)行審核。另外，政府主管部門負(fù)責(zé)對工程質(zhì)量實(shí)施的具體監(jiān)督檢查中，主要依靠的是政府主管機(jī)構(gòu)組織以外的各種專業(yè)人士，這樣的做法一方面可使政府機(jī)構(gòu)比較精簡，另一方面，由專業(yè)人員參與監(jiān)督檢查可以保證監(jiān)督檢查工作的高效和準(zhǔn)確，同時(shí)，為了確保被授權(quán)或委托的專業(yè)人士能真正代表政府實(shí)施對工程監(jiān)督檢查的公正性和權(quán)威性，政府有關(guān)部門對這些人士資質(zhì)的認(rèn)可和管理都有十分嚴(yán)格的要求。一旦這些專業(yè)人士在工作中發(fā)生拘私舞弊、濫用職權(quán)、收受賄賂或嚴(yán)重失誤，都將終身取消執(zhí)業(yè)資格，因此，這些專業(yè)人士亦十分珍惜自己的執(zhí)業(yè)崗位，在工作中能盡職盡責(zé)、忠于職守。

　　二、我國目前建設(shè)工程質(zhì)量管理體制及其弊端

　　我國目前的建設(shè)工程質(zhì)量管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上逐步建立和完善形成的，其主要特征表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在組織體系上，實(shí)行了政府監(jiān)督、第三方認(rèn)證、企業(yè)自控的管理體制，并建立了相應(yīng)的省、地市、縣級管理機(jī)構(gòu)。二是在管理制度上，建立和完善了以工程建設(shè)參與各方的質(zhì)量責(zé)任制為核心的管理法規(guī)和規(guī)章。三是在管理方法上，運(yùn)用了全面質(zhì)量管理方法，實(shí)行了不僅管工程項(xiàng)目結(jié)果，同時(shí)更重視管質(zhì)量形成過程和影響質(zhì)量因素等諸方面。四是推行了建設(shè)監(jiān)理制。改變了過去靠行政命令進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的管理方式，實(shí)現(xiàn)了對工程項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、投資目標(biāo)進(jìn)行有效的控制，轉(zhuǎn)變了政府在工程建設(shè)中的職能，極大地避免了工程建設(shè)施工中的偷工減料、粗制濫造等問題的發(fā)生。以上體制的運(yùn)行對我國建設(shè)工程質(zhì)量的穩(wěn)定和提高起到了積極的作用。

　　但是，現(xiàn)行的建設(shè)工程質(zhì)量管理體制還處于破[日立新的發(fā)展過程中，存在整體水平不盡如人意的狀況，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

　　一是工程建設(shè)體制仍存在著政企不分，政出多門的狀況，由此形成的局部封閉管理導(dǎo)致許多工程的業(yè)主、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和質(zhì)量監(jiān)督站來自同一系統(tǒng)，隸屬于共同的主管部門，這種管理格局基本上是一種內(nèi)部的監(jiān)督體系，很難實(shí)行嚴(yán)格的、公正的監(jiān)督，不利于形成有效的制約機(jī)制。

　　二是法規(guī)不健全，執(zhí)法不力和對法規(guī)執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致建設(shè)領(lǐng)域地方、部門保護(hù)主義不能有效地得到遏制，結(jié)果往往保護(hù)了落后，使工程質(zhì)量受到極大的影響。三是各級政府建設(shè)主管部門設(shè)立的工程質(zhì)量監(jiān)督站由于其編制、專業(yè)技術(shù)人員配備、技術(shù)裝備及對建設(shè)工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督檢查的形式、內(nèi)容、方法、手段都難以適應(yīng)我國改革開放以來建設(shè)工程規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、分布散、專業(yè)性強(qiáng)、隱蔽工程項(xiàng)目多和相對勘察、設(shè)計(jì)、施工隊(duì)伍素質(zhì)差，不利于工程質(zhì)量責(zé)任制的落實(shí)。四是現(xiàn)行的市場準(zhǔn)入制度，由于缺乏統(tǒng)一管理和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范操作，因而虛假的有資格無能力或高資格低能力的不正常現(xiàn)象比較普遍，從而直接影響建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的有效性。

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，市場化進(jìn)程的進(jìn)一步加快、推進(jìn)，現(xiàn)行管理體制不相適應(yīng)的矛盾會突出地顯現(xiàn)出來，因此，如何借鑒國外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國建設(shè)工程質(zhì)量管理體制的改革是值得我們探討的一個(gè)課題。

　　三、我國建設(shè)工程質(zhì)量管理體制改革的思考

　　我國建設(shè)工程質(zhì)量管理體制改革的總體思路應(yīng)該是：在借鑒國外先進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際情況，制定出一套符合我國國情的管理體制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介組織的作用，健全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和對外開放要求的建設(shè)法律法規(guī)，依靠經(jīng)濟(jì)和法律手段管理各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，建立起公平競爭、健康有序的建設(shè)市場。

　　(一)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，嚴(yán)格依法行政

　　政府建設(shè)主管部門要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)移職能，不要直接指揮、調(diào)控建設(shè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，也不要插手建筑企業(yè)內(nèi)部的管理，使得企業(yè)按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律組織自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束、自我調(diào)控，建設(shè)主管部門應(yīng)首先掙脫部門管理的束縛，對不同所有制、不同隸屬關(guān)系、不同地區(qū)的所有市場主體，無論是發(fā)包方、承包方，還是中介機(jī)構(gòu)，都要一視同仁，使他們的合法權(quán)益受到同樣的保護(hù)，在相同的條件下展開公平合理的競爭。要深化改革，精簡機(jī)構(gòu)和人員，從大量的日常事務(wù)中擺脫出來，集中力量履行好決策性職能和宏觀調(diào)控職能，研究有關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，制訂產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，促進(jìn)建筑生產(chǎn)力的發(fā)展，將過去包攬的許多不應(yīng)由政府管的事交出來，有些屬于企業(yè)自主經(jīng)營范圍內(nèi)的事，應(yīng)直接交還企業(yè)去辦，有許多屬于企業(yè)間的公共事務(wù)或服務(wù)性事務(wù)，交給行業(yè)協(xié)會承擔(dān)，使政府致力于管理好必須由政府管的事，改變政出多門的狀況，這樣有利于統(tǒng)一行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策和各項(xiàng)管理措施，使同行業(yè)企業(yè)能在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一條件下經(jīng)營，開展競爭，優(yōu)勝劣汰，保證建筑亞發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，引導(dǎo)全行業(yè)合理發(fā)展。

　　(二)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介組織的作用

　　廣泛依靠行業(yè)組織來加強(qiáng)行業(yè)管理，是一項(xiàng)帶根本性意義的工作，行業(yè)協(xié)會是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要，處于政府與企業(yè)之間的中介機(jī)構(gòu)，既為政府宏觀調(diào)控服務(wù)，又為企業(yè)和市場服務(wù)。其主要任務(wù)是承擔(dān)過去由政府職能部門承擔(dān)的具體的建設(shè)工程質(zhì)量管理活動(dòng)，如：工程招投標(biāo)、工程質(zhì)量的監(jiān)督、工程項(xiàng)目質(zhì)量等級評定，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在建設(shè)市場中的專業(yè)管理作用，對建設(shè)工程組織實(shí)施階段的質(zhì)量進(jìn)行直接監(jiān)管，為參加協(xié)會的同行業(yè)企業(yè)服務(wù)。

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)移，行業(yè)協(xié)會的工作任務(wù)將越來越繁重。政府建設(shè)主管部門要積極引導(dǎo)和幫助協(xié)會改善組織，完善職能，逐步增強(qiáng)民間性、公正性、自律性，擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域，在工作中發(fā)展成長，以自己的工作績效來增強(qiáng)會員單位對協(xié)會的向心力和凝聚力，以靈活高效的工作來贏得政府和社會的信任度和美譽(yù)度。

　　(三)建立和完善法規(guī)建設(shè)

　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，而法制的前提必須要有完善的法律，嚴(yán)格執(zhí)法。改革開放以來，圍繞建設(shè)工程管理，我國已相繼制定并頒布了一系列法律、法規(guī)、規(guī)章等行政法規(guī)和增補(bǔ)、修訂了大量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但從實(shí)際情況看現(xiàn)行的建設(shè)工程質(zhì)量管理法律還存在著需要進(jìn)一步完善的問題。一是提高建設(shè)工程質(zhì)量管理法規(guī)的層次。應(yīng)根據(jù)《建筑法》，抓緊制訂有關(guān)工程質(zhì)量、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)監(jiān)理等全國統(tǒng)一的行政法規(guī)，以形成完善的建設(shè)法律、法規(guī)體系，使工程質(zhì)量行為責(zé)任制等納入法制軌道，真正做到有法可依，違法必究。二是改革現(xiàn)行建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化工程，實(shí)行、“技術(shù)法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合”的體制。所謂技術(shù)法規(guī)是強(qiáng)制執(zhí)行的，由國家建設(shè)主管部門組織制定，通過立法機(jī)構(gòu)審議、發(fā)布。在技術(shù)法規(guī)中可引用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)強(qiáng)制性條款;技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則是自愿采用的，由專門的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)或社會組織來制定發(fā)布。

　　三是積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學(xué)會在質(zhì)量法規(guī)建設(shè)中的作用，逐步創(chuàng)造條件，使之具有相當(dāng)?shù)膶?shí)力來參與法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的編制和修訂工作，在規(guī)范行業(yè)自律行為等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　(四)加大執(zhí)法力度，整頓規(guī)范建設(shè)市場

　　加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督，從體制、機(jī)制上研究建立統(tǒng)一的執(zhí)法實(shí)體，排除執(zhí)行中的地方保護(hù)主義，監(jiān)督法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行，一是對招標(biāo)、投標(biāo)弄虛作假，工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)包、違法分包，掛靠和欺詐等違規(guī)行為，加大打擊力度。要盡快制定有關(guān)規(guī)章、規(guī)范招投標(biāo)報(bào)價(jià)行為。二是抓好有形建筑市場建設(shè)，依據(jù)法規(guī)建立承包商、供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度，建立健全規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)有形建筑市場與政府部門機(jī)構(gòu)分設(shè)，職能分離，監(jiān)督與服務(wù)公開。三是在貫徹落實(shí)《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》的基礎(chǔ)上，通過法律的形式建立施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度和建筑工程竣工備案制度。

　　工程設(shè)計(jì)審核和竣工備案應(yīng)由政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)，委托國家認(rèn)可的非官方機(jī)構(gòu)(如協(xié)會或?qū)W會)進(jìn)行。四是實(shí)行強(qiáng)制性的以承包履約擔(dān)保和業(yè)主支付擔(dān)保為核心的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度。凡涉及工程建設(shè)活動(dòng)的各方，如業(yè)主、總承包商、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位，均應(yīng)向指定的保險(xiǎn)公司投保，而保險(xiǎn)公司則要求各個(gè)工程在建設(shè)過程中必須委托一個(gè)由政府建設(shè)主管部門認(rèn)可的機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量檢查監(jiān)督。委托機(jī)構(gòu)接受委托后，從工程的設(shè)計(jì)、施工、招投標(biāo)開始，直到工程竣工，最后提交工程質(zhì)量評價(jià)報(bào)告送與工程建設(shè)的有關(guān)各方。并從根本上解決工程建設(shè)中債務(wù)拖欠、責(zé)任不清等問題。